Paolo Soro

Il piano d’azione UE per un’IVA europea unica

La Commissione UE ha licenziato lo scorso 7 aprile il piano d’azione che propone la creazione di un’unica IVA europea, al fine di rendere l’imposta: più semplice da utilizzare per le imprese, capace di combattere i crescenti rischi di frode, diventare maggiormente efficiente, e soprattutto essere basata su una maggiore fiducia.

Il documento (il cui contenuto, col presente elaborato, ci si prefigge di analizzare), sembra ripercorrere da un punto di vista IVA a livello comunitario, mutatis mutandis, quanto predisposto dall’OCSE col piano BEPS.

Nell’incipit della relazione si legge che oramai sono necessarie delle azioni comuni, in quanto:

“E’ giunto il momento di creare una vera area IVA unica dell’UE per il Mercato Unico”.

La prima fondamentale questione concerne il passaggio dell’imposizione dal principio di origine a quello di destinazione dei beni.

La Commissione ha recentemente abbandonato l’obiettivo di implementare degli accordi IVA definitivi sulla base del principio di tassazione di tutti i fornitori di beni transfrontalieri negli Stati Membri di origine, secondo le medesime condizioni che si applicano al commercio nazionale. Il Parlamento Europeo e il Consiglio hanno concordato che il sistema definitivo dovrebbe essere viceversa basato sul principio di imposizione negli Stati Membri di destinazione dei beni.

Le iniziative svolte includono:

-          un meccanismo di reazione veloce (Quick Reaction Mechanism) per combattere l’improvvisa e vasta crescita di frodi IVA;

-          l’implementazione di una nuova fonte di leggi, in linea con i principi generali, nel luogo di destinazione, per le telecomunicazioni, la programmazione radiotelevisiva e per i servizi elettronici forniti al consumatore finale con il One Stop Shop, onde semplificare gli adempimenti fiscali;

-          un nuovo sistema di governance più trasparente per il sistema IVA dell’UE, nel quale tutti i portatori di interesse sono coinvolti in maniera maggiore.

In particolare, l’attenzione è stata inevitabilmente rivolta all’e-commerce: l’attuale sistema IVA per quanto riguardo l’e-commerce transfrontaliero è assai complesso e costoso per gli Stati Membri e per le imprese. Inoltre, le imprese dell’UE si trovano competitivamente in svantaggio, dato che i fornitori non-UE possono fornire beni esenti da IVA ai clienti nell’UE grazie all’esenzione per le importazioni di piccole spedizioni. La complessità del sistema rende poi difficile per gli Stati Membri assicurarne anche la conformità.

Pertanto, come annunciato a Maggio 2015 nella Digital Single Market Strategy,  la Commissione presenterà una proposta di legge entro la fine del 2016 per modernizzare e semplificare l’IVA per l’e-commerce transfrontaliero, specialmente con riguardo alle PMI. Questa comprenderà:

-          l’estensione del meccanismo One Stop Shop ai Paesi UE e non-UE riguardo alla vendita online di beni tangibili ai consumatori finali;

-          l’introduzione di una misura di semplificazione comune a tutta l’UE (VAT-Threshold) per aiutare le piccole start-up che fanno e-commerce;

-          l’attivazione dei controlli nel Paese di origine, compresa una revisione unica delle imprese transfrontaliere;

-          la rimozione dell’esenzione IVA per le importazioni di piccole spedizioni da fornitori non-UE.

In generale, infatti, le PMI sono esposte a costi proporzionalmente maggiori per le attività di compliance rispetto a quanto non lo siano le imprese di maggiori dimensioni data la complessità e la frammentazione del sistema IVA dell’UE. La Commissione sta per questo preparando pure un completo pacchetto di semplificazioni per le PMI (in previsione per il 2017), che cerca di creare un ambiente favorevole alla crescita e al commercio transfrontaliero.

Gli attuali livelli del gap IVA impongono l’assunzione di azioni urgenti sostanzialmente su tre fronti:

  1. raggiungere una migliore cooperazione amministrativa;
  2. migliorare l’attività di compliance volontaria;
  3. migliorare collettivamente le prestazioni delle Amministrazioni Fiscali europee.

In aggiunta a questo, l’esplosione dell’e-commerce richiederà un nuovo approccio per l’esazione delle imposte.

Cooperazione amministrativa

E’ necessario che si passi dai modelli di cooperazione attuali, basati sullo scambio di informazioni tra gli Stati Membri, a nuovi modelli di condivisione e analisi delle informazioni, seguiti da azioni congiunte.

Gli Stati Membri dovrebbero beneficiare della capacità di risk management a livello UE, consentendo loro di identificare rapidamente e con maggiore efficacia i network fraudolenti, smantellandoli.

Con il supporto della Commissione, gli ispettori dell’Eurofisc dovrebbero avere accesso diretto alle informazioni chiave detenute dai diversi Stati Membri, consentendone lo scambio, la condivisione e l’analisi, onde iniziare delle azioni congiunte.

Vi è anche bisogno di rafforzare l’assistenza reciproca per il recupero dei debiti fiscali.

La lotta ai network delle frodi IVA sulle importazioni richiede la rimozione degli ostacoli alla cooperazione efficace tra Amministrazioni Fiscali, Dogane e istituzioni finanziarie. In questo contesto, può avere un ruolo significativo la proposta di creare l’European Public Prosecutor's Office.

Infine, appare prioritario migliorare la cooperazione con le organizzazioni internazionali e coi Paesi non-UE sull’IVA, onde assicurare l’efficace tassazione dell’e-commerce.

Attività di compliance

La Commissione faciliterà il processo che punta all’attività volontaria di compliance, svolgendo e promuovendo progetti concreti, quali: la prevenzione e i meccanismi di risoluzione dei conflitti presso l’EU VAT-Forum. Verranno, poi, facilitati gli accordi tra le Amministrazioni Fiscali e le imprese.

Prestazioni delle Amministrazioni Fiscale ed esazione dei tributi

L’esazione dell’IVA e la lotta alle frodi nell’ambiente economico globale richiedono Amministrazioni Fiscali forti che siano adeguatamente equipaggiate per assistersi reciprocamente. Perciò, dovrebbe essere fatto molto di più per scambiare e implementare vicendevolmente le best practices in quest’area. E-Governance e conti fiscali digitali (digital tax accounts), a esempio, semplificherebbero le procedure per le Autorità Fiscali e ridurrebbero il peso per le imprese, sia all’interno degli Stati Membri sia oltre i confini, aumentando oltre tutto la fiducia dei contribuenti.

La Commissione:

-          fornirà una discussione strategica tra i vertici delle 28 Amministrazioni Fiscali e Dogane, per la predisposizione di un’agenda comune di interventi;

-          faciliterà gli accordi sugli standard minimi di qualità per le funzioni principali delle Amministrazioni Fiscali, e la loro valutazione;

-          fornirà le piattaforme per la condivisione delle conoscenze e delle esperienze, nonché  l’assistenza tecnica per supportare le varie riforme.

L’e-commerce, l’economia collaborativa e le altre nuove forme di impresa sono sia una sfida che un’opportunità per quanto riguarda il gettito erariale. I nuovi approcci possono comprendere, tra gli altri: nuovi strumenti di reportistica, nuovi strumenti di revisione e nuovi ruoli per gli intermediari del mercato.

Le frodi IVA non colpiscono in maniera uguale tutti i Paesi dell’UE: il gap varia da meno del 5% a oltre il 40%. Per tale motivo, alcuni Stati Membri hanno richiesto l’autorizzazione per applicare il Temporary Generalised Reverse Charge System, ovverossia un sistema temporaneo di sanzioni che deroga rispetto ai principi generali della Direttiva in materia d’IVA. Detto sistema, non essendo in linea con la VAT-Directive, richiede una modifica legislativa. La Commissione ritiene che al riguardo sia doverosa un’analisi approfondita, onde valutare seriamente le implicazioni politiche, legali ed economiche, di modo che, tali deroghe non finiscano per danneggiare sproporzionalmente il corretto funzionamento del Mercato Unico.

In particolare, appare meritevole di attenzione specifica il possibile impatto sulle imprese e sulle Amministrazioni Fiscali in termini di costi di aggiustamento, di probabile spostamento delle frodi nei Paesi confinanti, e nel comparto del retail.

Sembra, dunque, necessario che sul punto si raggiunga l’unanimità del Consiglio. In ogni caso, la Commissione può offrire aiuto alle Amministrazioni interessate pure da un punto di vista finanziario, senza considerare l’apporto dell’Eurofisc con riferimento all’attività di risk-analysis e di revisione congiunta delle procedure di operatività.

L’IVA unica dell’UE

L’attuale sistema (in vigore dal 1993, sebbene pensato per essere un sistema solo transitorio) agisce di fatto come un qualunque sistema doganale, dividendo ogni transazione transfrontaliera in una fornitura esente da imposizione e in un acquisto imponibile. Mancano, però, controlli di pari livello e si presta alle frodi. Quelle più comuni si hanno quando un fornitore simula il trasporto di beni in un altro Stato Membro, ma i beni sono in realtà consumati esenti da IVA nel Paese d’origine; o quando un cliente di una transazione transfrontaliera acquista beni o servizi esenti da IVA, e poi carica l’IVA senza riversarla al Fisco, mentre, dall’altra parte, il cliente può dedurla.

La Commissione ritiene, dunque, che sia giunto il momento di adottare un approccio unitario nell’affrontare tali tipi di frodi, che sia pienamente compatibile con i requisiti del mercato comunitario. Ed ecco, allora, la proposta afferente una stabile area IVA unica dell’UE, che consiste nel trattare le transazioni transfrontaliere nella stessa maniera in cui verrebbero trattate quelle nazionali, ponendo fine alle debolezze endemiche del sistema e favorendo una cooperazione più stretta tra le varie Amministrazioni Fiscali.

Nasce da qui un confronto trasparente con gli Stati Membri con l’obiettivo di esaminare nello specifico le possibili opzioni per l’implementazione del principio di destinazione nel commercio B2B transfrontaliero, compresa l’implementazione del già ricordato Generalised Reverse Charge System. In base a tale sistema di penalità inverso generalizzato, l’IVA viene “sospesa” per tutta la catena economica, e caricata solo sul consumatore. Questo significa che l’esenzione completa dell’IVA viene trasferita a livello del settore del dettaglio.

Un tale metodo, oltre a non prevedere la natura di auto-monitoraggio che ha l’attuale sistema IVA, pone problemi riguardo all’affidabilità di soggetti meno solvibili che assumono il grosso del debito d’imposta da versare. Inoltre, possono sorgere nuovi tipi di frode, per esempio: truffatori che fingono di essere persone non tassabili per ottenere beni destinati a un consumo finale esente da IVA. Vi è perciò un alto rischio di frodi e di aumento del consumo privato non tassato, specialmente in ragione degli alti tassi IVA dei diversi Paesi europei (sino al 27%).

La conclusione della Commissione è, pertanto, che la migliore opzione per l’UE nel suo complesso è la tassazione delle forniture B2B di beni all’interno dell’UE nello stesso modo in cui vengono tassati i fornitori nazionali, correggendo in questo modo il grande errore di fondo esistente nell’attuale accordo (che invero, doveva essere solo transitorio), e mantenendo al contempo intatte le caratteristiche sottostanti al sistema IVA.

Questo sistema di imposizione delle forniture transnazionali assicurerà un trattamento coerente delle transazioni nazionali e transfrontaliere lungo l’intera catena di produzione e distribuzione, e stabilirà nuovamente le caratteristiche base dell’IVA nel commercio transfrontaliero, ovverossia il sistema di pagamento frazionato con carattere di auto-monitoraggio. A giudizio della Commissione, tale modifica dovrebbe ridurre le frodi transfrontaliere dell’80% circa.

Il consumo intermedio e finale dei beni continuerà a essere tassato dove i beni vengono trasportati, che è ragionevolmente presumibile sia il luogo in cui vengono consumati nella stragrande maggioranza dei casi.

Il One Stop Shop che esiste già per le telecomunicazioni, le programmazioni tv e radio e i servizi elettronici, e che deve essere esteso a tutte le transazioni e-commerce, verrà implementato in maniera ancora maggiore e riavviato, in modo da sfruttare appieno le opportunità presentate dalle tecnologie digitali per semplificare, standardizzare e modernizzare le procedure. Le imprese dovranno registrarsi per finalità IVA solo negli Stati Membri dove sono state costituite, ottenendo così una notevole riduzione di costi, oltre che semplificazioni operative.

Qualsiasi implementazione, oltre che facile da mettere in atto, dovrebbe essere graduale per assicurare un agevole passaggio di transizione per le imprese e consentire a tutti gli Stati Membri di ottenere i più alti livelli di cooperazione e di capacità amministrativa.

In un primo passo legislativo, il principio della tassazione delle forniture transfrontaliere verrà ristabilito e il One Stop Shop verrà esteso per coprire le forniture B2B transfrontaliere dei beni.  Tuttavia, le imprese adempienti (PMI incluse), certificate dalle loro Amministrazioni Fiscali, continueranno a essere responsabili per l’IVA su qualsiasi bene acquistato da altri Paesi dell’UE.

In un secondo passo legislativo, la tassazione coprirebbe tutte le forniture transfrontaliere in modo che le transazioni concernenti beni e servizi all’interno del Mercato Unico, sia nazionali che transfrontaliere, verranno trattate nella stessa maniera. Per questo fine, si reputa che un importante aiuto all’implementazione della cooperazione potrà essere senz’altro dato dall’Eurofisc.

Modernizzare la politica pubblica dei tassi

Come noto, la Direttiva IVA impone regole generali per inquadrare la libertà normativa degli Stati Membri nel decidere i tassi IVA. Queste Regole sono intese a garantire, tra le altre cose, la neutralità, la semplicità e la duttilità del sistema IVA. Il Legislatore sceglie se applicare – come regola di default – un tasso IVA standard a tutte le forniture di beni e servizi tassabili, e di predisporre un tasso minimo pari al 15%. Sono permessi tassi ridotti (di regola, il 5%), limitati a certi beni e servizi elencati nella Direttiva. In aggiunta, altri tassi ridotti, anche sotto il 5%, sono consentiti in alcuni Stati Membri, secondo le “deroghe di arresto” (c. d. Standstill).

Peraltro, le attuali disposizioni non tengono conto pienamente degli sviluppi tecnologici ed economici, come, a esempio, nel noto caso degli e-book e dei quotidiani in formato digitale, che non possono beneficiare dei tassi ridotti disponibili per le pubblicazioni cartacee. Tale questione sarà affrontata nel contest della Digital Single Market Strategy.

Inoltre, dette regole sono state predisposte oltre due decadi orsono con l’obiettivo di arrivare a un sistema IVA definitivo basato sul principio di origine. Da allora, l’IVA si è progressivamente sviluppata in un sistema viceversa fondato sul principio di destinazione. Le ricordate norme sui tassi, tuttavia, non sono mai state aggiustate per riflettere questa nuova logica, producendo una maggiore disparità nelle aliquote IVA. Tali differenze possono ancora influenzare il funzionamento del Mercato Unico in un sistema dove i consumatori attraversano il confine per acquistare beni e servizi. Ma, a parte questi casi in contrasto con quanto accade in un sistema basato sul principio di origine, i fornitori non ottengono alcun beneficio significativo dall’appartenenza a uno Stato Membro con un sistema di tassi inferiori; così, le differenze di aliquota hanno meno forza nell’influenzare il funzionamento dell’intero Mercato Unico.

Le regole della Direttiva IVA sono mirate a preservare il funzionamento del sistema generale comunitario e a evitare distorsioni legate a potenziali pratiche concorrenziali. In conformità con il principio di sussidiarietà, la Commissione richiama il fatto che l’UE può agire solo fintantoché certi obiettivi non possono essere raggiunti in maniera sufficiente dagli Stati Membri, ma solo a livello di Unione. Le attuali regole rendono lento e difficile qualunque processo di estensione territoriale, prescrivendo sempre l’unanimità per qualsiasi decisione. Quello che ne risulta è che la Direttiva IVA sta diventando obsoleta, specialmente per quanto riguarda i prodotti soggetti al progresso tecnologico.

Inoltre, dati i lunghi archi temporali necessari per l’adozione dei cambiamenti nella legislazione dell’UE, gli Stati Membri vengono spesso a trovarsi loro stessi in violazione alla legge. A oggi, la Commissione ha dovuto aprire oltre 40 procedure di violazione contro oltre due terzi degli Stati Membri. Una riforma che dia maggior libertà agli Stati Membri consentirebbe loro di assumere le decisioni sulle politiche pubbliche concernenti i tassi che desiderano in maniera più rapida, alleviando l’UE da inutili conflitti.

D’altra parte, è pur vero che delegare pieno potere di decisione sulle aliquote agli Stati Membri non sarebbe privo di costi e svantaggi, anche se non dovrebbe di per sé costituire un pericolo per il funzionamento del Mercato Unico nel suo complesso. Resta il fatto che si potrebbero generare erosioni di ricavi da IVA, considerato che determinati singoli settori richiederebbero un trattamento maggiormente favorevole. Nel lungo periodo, poi, ciò potrebbe ridurre la base imponibile, andando contro le raccomandazioni sulle politiche pubbliche dell’UE. Infatti, la distanza tra tassi ridotti e tassi standard si è allargata negli ultimi anni, diminuendo l’efficienza dell’IVA e aumentando le distorsioni. Inoltre, la maggior decentralizzazione potrebbe produrre un aumento della complessità, creando costi ulteriori per le imprese e generando incertezza legale.

In un sistema basato sul principio di destinazione, secondo il quale le imprese di ciascuno Stato Membro devono caricare l’IVA in base ai tassi previsti nel Paese in cui vengono spediti beni e servizi, diverrebbe ulteriormente importante che ciascun gruppo di leggi nazionali fosse semplificato al massimo e che ci si affidasse il più possibile a categorie di prodotto armonizzate.

In proposito, occorre rimarcare come la valutazione di un sistema maggiormente decentralizzato dipenda in ultima analisi dalle preferenze politiche. Perciò, l’implementazione di un tale sistema non può essere decisa come una semplice questione tecnica, ma richiede discussioni politiche. In primo luogo, dovrebbe essere raggiungo un accordo sulla direzione generale della riforma.

La Commissione espone le seguenti due possibili opzioni in merito, tenendo presente che le stesse non sono fra di loro contradditorie, ma semplicemente rappresentano differenti gradi nella flessibilità che può essere concessa agli Stati Membri.

Opzione 1: Estensione e revisione regolare della lista di beni e servizi eleggibili per i tassi ridotti

Il tasso minimo standard IVA del 15% sarà mantenuto. La lista di beni e servizi ai quali sono applicabili tassi ridotti sarà revisionata nel contesto della transizione verso il sistema definitivo e in seguito a intervalli regolari, specialmente tenendo in considerazione le priorità politiche.

Gli Stati Membri saranno in grado di inviare alla Commissione i loro punti di vista sulla necessità di effettuare modifiche alla lista.

La Commissione, con il supporto degli stessi Stati Membri, analizzerà se tali cambiamenti pongono o meno rischi per il funzionamento del Mercato Unico, o comunque creano distorsioni al principio della libera concorrenza, e riferirà le sue conclusioni prima di effettuare qualsiasi modifica.

Secondo questa opzione, tutte le aliquote ridotte attualmente esistenti, comprese le deroghe legalmente applicate negli Stati Membri, saranno mantenute e potrebbero essere incluse nella lista dei tassi opzionali diminuiti, a disposizione di tutti gli Stati Membri, assicurando parità di trattamento.

Opzione 2: Abolizione della lista

L’approccio più ambizioso in termine di concessione di maggior potere di decisione sulla determinazione delle aliquote IVA agli Stati Membri sarebbe l’abolizione proprio della lista e la concessione di maggior libertà sul numero di tassi ridotti e sul loro livello.

Ovviamente, una tale regola del Mercato Unico richiederebbe misure di sicurezza da mettere in pratica per evitare una competizione fiscale scorretta all’interno del Mercato Unico, garantendo al contempo certezza legale e riducendo i costi di compliance. La libertà di decidere le aliquote IVA dovrebbe quindi essere accompagnata da regole base che inquadrino i casi in cui siano applicabili i tassi ridotti.

Attese le limitazioni connesse con il rispetto della legislazione UE, cui sono assoggettati gli Stati Membri, sarà indispensabile predisporre una specifica governance comune nella materia. In particolare, gli Stati Membri riceveranno la richiesta di informare la Commissione e ogni altro Stato Membro interessato in merito a qualsiasi nuova misura e all’impatto che la stessa potrebbe avere sul Mercato Unico.

Per prevenire una competizione fiscale scorretta nel commercio transfrontaliero, una possibile soluzione potrebbe essere quella mirante a impedire l’applicazione di tassi ridotti a beni e servizi di alto valore, e in particolare ai beni facilmente trasportabili. Oltre a ciò, per assicurare la coerenza generale e la semplicità del sistema dei tassi, il numero totale delle aliquote ridotte consentite dagli Stati Membri dovrà essere espressamente delineato. Questi elementi, a giudizio della Commissione, limiterebbero la possibilità di ottenere sgravi fiscali non equi per taluni rilevanti settori.

In base all’opzione in esame, le aliquote IVA ridotte attualmente esistenti, comprese le deroghe legalmente applicate dagli Stati Membri, sarebbero mantenute, e la possibilità di applicarle sarebbe partimenti concessa a tutti gli altri Stati Membri.

Verrebbe, infine, rimosso il tasso minimo standard IVA.

Conclusioni

Il piano d’azione proposto dalla Commissione ha indicato una comune strategia operativa da seguire, onde poter arrivare a un’unica area IVA dell’UE. Le iniziative saranno, ora, sviluppate in conformità alle Linee Guida di “Better Regulation” della Commissione, predisposte di concerto con il Parlamento Europeo e con il Consiglio, supportato dalla Commissione Europea Economica e Sociale (European Economic and Social Committee), al fine di fornire il prima possibile una chiara indicazione sulle politiche da mettere in atto.

Per assicurare una decisa e coerente svolta nella revisione del sistema IVA dell’UE intrapresa nel 2011, la Commissione continuerà a riferire regolarmente sullo stato di avanzamento dei lavori e a intraprendere nuove opportune azioni che tengano in debita considerazione i fisiologici cambiamenti nel tempo del Mercato Unico, anche e soprattutto con riguardo alle tecnologie digitali.

Time-line

La relazione della Commissione riporta, in appendice, l’agenda ipotizzata per il compimento dei vari lavori individuati. Detta agenda risulta essere così calendarizzata:

1)      Per quanto riguarda l’adattamento del sistema IVA alla Digital Economy e ai bisogni delle PMI

-          2016: Proposta per la rimozione degli ostacoli IVA all’e-commerce transfrontaliero (Digital Single Market) e relative pubblicazioni

-          2017: Pacchetto IVA per le PMI

2)      Per quanto concerne la predisposizione della stabile area IVA unica dell’UE

-          2016: Misure per il miglioramento della cooperazione tra Amministrazioni Fiscali, Dogane e Organismi di applicazione della legge, e rafforzamento delle capacità delle Amministrazioni Fiscali stesse

-          2016: Relazione della valutazione della Direttiva sulla reciproca assistenza per il recupero dei debiti fiscali

-          2017: Proposta per aumentare la cooperazione amministrativa IVA e l’Eurofisc

-          2017: Proposta per un sistema IVA definitivo per il commercio transfrontaliero (Single European VAT Area: first step)

3)      Con riferimento, infine, alla modernizzazione della politica pubblica dei tassi

-          2017: Riforma dei tassi IVA

comments powered by Disqus
commissione ue
top